Verso un public procurement sempre più “gender responsive”

Sempre più frequente l’introduzione di criteri di parità di genere negli appalti pubblici. Il tema è stato oggetto di un incontro organizzato da Intercent-ER con approfondimenti su obiettivi, quadro normativo e le esperienze di Gender Responsive Public Procurement (GRPP) in Emilia-Romagna e nel Lazio

È arrivato il momento di prevedere criteri di parità di genere negli appalti pubblici: si va verso un public procurement sempre più “gender responsive”. Perché, quando e come è stato il tema del webinar organizzato dal Centro di Competenze dell’Agenzia per lo sviluppo dei mercati telematici della Regione Emilia-Romagna Intercent-ER, con cui l’agenzia si propone di diffondere tra i propri stakeholder competenze e know-how su sugli appalti pubblici.

Il Gender Public Procurement (GPP) in Emilia-Romagna

L’attualità dell’argomento è stata introdotta da Adriano Leli, direttore di Intercent-ER, che ha sottolineato anche come il Gender Public Procurement (GPP) riceva un significativo impulso dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che individua gli appalti pubblici come driver strategico per incentivare le imprese e gli operatori economici a implementare politiche di genere mediante l’introduzione della cosiddetta “clausola di condizionalità”, un vincolo per gli operatori economici aggiudicatari di bandi PNRR di destinare ai giovani under 36 e alle donne almeno il 30% dell’occupazione aggiuntiva creata in esecuzione del contratto.

Il primo intervento dell’incontro è stato quello dell’Assessora alla montagna, parchi e forestazione, aree interne, programmazione territoriale, pari opportunità dell’Emilia-Romagna, Barbara Lori, che ha elencato i numerosi piani e progetti attivi nella Regione per favorire l’uguaglianza dei generi e che trovano il proprio fondamento nella Legge quadro per la parità e contro le discriminazioni di genere (L.R. 6/2014), affermando: “Credo che la Pubblica Amministrazione (PA) possa dare un contributo molto rilevante per il riconoscimento del ruolo delle donne sul lavoro, non solo per una dimensione etica o ideale ma per il contributo fattivo di competenza che la presenza femminile comporta, andando a incidere sulle performance”.

La Regione Emilia-Romagna ha inoltre visto, pochi mesi fa, l’approvazione di una Risoluzione per impegnare la Giunta a promuovere il Gender responsive public procurement (Grpp), ovvero l’introduzione nelle procedure di gara di criteri intesi a riconoscere e premiare le imprese che, al proprio interno, promuovono la parità di genere. Come ha spiegato Federico Alessandro Amico, presidente della Commissione Pari Opportunità dell’Assemblea Legislativa regionale, il documento si integra con gli impegni assunti con il Patto per il lavoro e per il Clima sottoscritto dalla Regione e con gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile.

La normativa europea, italiana e della Regione Lazio

L’illustrazione del quadro normativo e delle modalità applicative è stata affidata ad Andrea Sabbadini, direttore della Centrale Acquisti della Regione Lazio, che da tempo porta avanti iniziative in termini di Green public procurement e Gender procurement e che sarà ospite di PPHC nella Live intitolata Se la sostenibilità passa dal Green procurement, in programma per martedì 8 novembre. Una definizione del GPP è stata fornita dalla European Association for Innovation in Local Development (Aeidl): “Il Gender Responsive Public Procurement si riferisce all’utilizzo dello strumento degli appalti pubblici per promuovere la parità di genere nell’acquisto dei beni, servizi e lavori. Questo implica che sia i buyer pubblici sia i fornitori della PA considerino gli impatti in termini di gender equality in tutte le fasi del processo di acquisto – da un lato progettando gli appalti, dall’altro erogando le prestazioni – in modo da ridurre le disuguaglianze”.

Il quadro normativo non prevede un esplicito obbligo per le stazioni appaltanti di tenere in considerazione gli appalti di gender equality nell’ambito degli appalti pubblici

Il quadro normativo non prevede un esplicito obbligo per le stazioni appaltanti di tenere in considerazione gli appalti di gender equality nell’ambito degli appalti pubblici. In assenza di previsioni vincolanti all’interno delle Direttive UE sugli appalti, l’applicazione del GRPP viene lasciata, di fatto, alla discrezionalità degli Stati membri, nel rispetto dei principi affermati dalle Direttive. Questi, ha spiegato Sabbadini, si possono individuare in: parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e riconoscimento reciproco. Le legislazioni nazionali recepiscono quindi le Direttive UE sugli appalti (2014/24/UE “The Directive”; 2014/25/UE “Sector Directive; 2014/23/UE “Concession Directive”) e si applicano per i contratti sottosoglia o per quelli esclusi dalle Direttive UE. Completa il quadro il cosiddetto “Acquis Communautaire”, costituito dall’insieme di legislazioni, atti normativi e decisioni giudiziarie che formano il corpo del Diritto UE, e che impattano direttamente e non sugli appalti e includono norme sociali.

In Italia, oltre al PNRR, che introduce la “clausola di condizionalità” di cui sopra, il contesto normativo comprende:

  • il “Decreto Semplificazioni-bis” (DL 77/2021 convertito in Legge 108/2021), che con l’articolo 47 “Pari opportunità e inclusione lavorativa nei contratti pubblici, nel PNRR e nel PNC” introduce specifiche misure volte a favorire le pari opportunità di genere e generazionale, nonché l’inclusione dei lavoratori con disabilità
  • il DPCM 7 dicembre 2021. “Linee guida volte a favorire le pari opportunità di genere e generazionali, nonché l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità nei contratti pubblici finanziati con risorse del PNRR e del PNC” adottate con DPCM 7 dicembre 2021, che traducono i principi normativi sanciti dall’art. 47 del “Decreto Semplificazioni-bis” in istruzioni operative di cui tenere conto in fase di indizione delle procedure di gara
  • Legge Regionale n. 7 del 10 giugno 2021. La Regione Lazio promuove la parità retributiva tra i sessi, il sostegno dell’occupazione e dell’imprenditoria femminile di qualità nonché la valorizzazione delle competenze delle donne. In particolare è previsto che, nel rispetto della normativa comunitaria e statale vigente in materia di appalti pubblici, negli appalti pubblici di competenza della Regione sia promossa l’introduzione di criteri premiali volti ad attribuire un punteggio tecnico agli operatori che attuano specifiche misure di parità di genere
  • Prassi di riferimento (PdR) UNI 125:2002. Definisce le linee guida sul sistema di gestione per la parità di genere, prevedendo la strutturazione e adozione di un insieme di indicatori prestazionali (KPI) inerenti le politiche di parità di genere nelle organizzazioni.

“L’esperienza della Regione Lazio ha anticipato una serie di misure volte a tutelare la parità di genere che sono state adottate a livello nazionale con il D.L. 2021, n. 77, “Decreto Semplificazioni-bis”, in particolare all’articolo 47, Pari opportunità e inclusione lavorativa nei contratti pubblici”, ha spiegato Sabbadini. Da un lato ci sono le condizioni necessarie:

  • Produzione da parte degli operatori economici, al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, di copia dell’ultimo rapporto sulla situazione del personale, ai sensi dell’articolo 46 del D.Lgs. 198/2006 o relazione di genere sulla situazione del personale maschile e femminile
  • Inserimento nei bandi di specifiche clausole, tra i requisiti minimi o premiali, che tendano a promuovere la parità di genere o l’assunzione di giovani, tra i quali obbligatoriamente il requisito della quota del 30% di assunzioni da destinare a nuova occupazione giovanile e femminile
  • Previsione nei bandi di penali da applicare nei casi di inadempimento dell’appaltatore agli obblighi di cui sopra.

Ed ecco le misure premiali:

  • Assenza di accertamenti relativi a comportamenti discriminatori nei tre anni antecedenti la presentazione delle offerte
  • Impegno all’utilizzo di specifici strumenti di conciliazione delle esigenze di cura, vita e lavoro per i propri dipendenti
  • Impegno all’assunzione di giovani, donne e disabili oltre la soglia minima prevista
  • Aver rispettato i principi della parità occupazionale e di genere nell’ultimo triennio
  • Impegno a presentare una dichiarazione non finanziaria volontaria ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 30 settembre 2016, n. 254.

“In linea con la più ampia politica regionale in tema di gender equality, la Direzione Regionale Centrale Acquisti della Regione Lazio (DRCA) promuove, in tutte le procedure di affidamento, l’integrazione degli aspetti di sostenibilità ambientale e sociale con elementi volti a tutelare la parità di genere – spiega Sabbadini -. L’obiettivo che la Regione Lazio intende raggiungere è quello di usare gli appalti pubblici come leva strategica per la promozione della parità di genere nel mercato del lavoro, sfruttando il potenziale della domanda pubblica per la generazione di comportamenti virtuosi nel mercato”.

Le principali aree di intervento possono essere così sintetizzate:

  • Inserimento di criteri premiali nelle iniziative centralizzate
  • Verifica dell’adeguatezza degli strumenti utilizzati in relazione al settore dell’appalto
  • Adozione di meccanismi di controllo in fase di esecuzione e analisi degli impatti

La DRCA nel 2020 ha iniziato a inserire all’interno delle iniziative di gara per l’affidamento di servizi, criteri premiali volti ad attribuire punteggio tecnico ai concorrenti che garantiscono parità di genere all’interno delle proprie organizzazioni.

“Nella consapevolezza che l’introduzione di tali criteri non sia di per sé sufficiente a indurre cambiamenti significativi nel mercato del lavoro, si ritiene che tale misura possa svolgere la funzione di strumento di regolazione andando a incentivare la riduzione delle disparità di genere nel mercato del lavoro regionale – commenta il direttore -. Inoltre, può contribuire alla diffusione di un messaggio istituzionale verso il mercato da parte della Regione, la quale riconosce il valore aggiunto delle imprese che promuovono la parità di genere in linea con gli obiettivi strategici regionali in materia di politiche del lavoro, e infine può generare un effetto “a cascata” volto alla progressiva adozione di questo tipo di approccio anche nelle procedure svolte in autonomia dagli Enti Locali e dalle Aziende sanitarie regionali”.

Per il suo impegno e le misure adottate in tema di gender equality, la Regione Lazio è stata individuata come good practice nell’ambito del progetto comunitario promosso dall’istituto Eige sulla parità di genere.

In generale, l’incidenza dei criteri di gender equality è compresa fra l’8 e il 10% del punteggio tecnico totale

In generale, l’incidenza dei criteri di gender equality è compresa fra l’8 e il 10% del punteggio tecnico totale. I criteri premiali consistono nella percentuale di donne in ruoli apicali (CdA, Amministratori, Dirigenti): 2 punti se la percentuale è superiore al 40%, 1 punto se è compresa fra il 20 e il 40, 0 altrimenti; assenza di verbali di discriminazioni di genere: 2 punti; possesso di certificazione SA 8000 o equivalente: 3 punti; adozione di misure di conciliazione vita-lavoro: da 0,5 fino a un massimo di 2 punti per ogni misura adottata (ad es. asilo nido convenzionato, misure di flessibilità oraria, smart working).

“Tra le principali sfide ravvisate dalla DRCA vi è l’opportunità di applicare criteri differenziati in base al settore dell’appalto, in quanto il grado di efficacia potrebbe variare in relazione alla tipologia di servizio”, ha sostenuto Sabbadini. “A titolo esemplificativo, prevedere una quota minima di forza lavoro femminile potrebbe essere poco efficace in settori in cui la forza lavoro è costituita per la maggior parte da donne, com’è attualmente nei servizi di pulizia, mentre potrebbe avere effetti positivi per altre tipologie di servizio, come i servizi professionali, con riferimento al numero di donne nel team di lavoro.

In ogni caso, è opportuno tenere in considerazione la necessità di introdurre condizioni che non determinino effetti anticoncorrenziali o possano essere soddisfatte solo da pochi operatori, e attribuire, in sede di valutazione delle offerte, un peso ponderale proporzionato a questi criteri in ragione dell’oggetto dell’appalto. È necessario in ogni caso valutare la conciliazione di tali criteri con istituti volti a promuovere la stabilità occupazionale come la clausola sociale”.

In conclusione del proprio intervento, Sabbadini ha annunciato che al fine di monitorare l’impatto delle misure introdotte a tutela della parità di genere nei contratti pubblici, la Regione Lazio sta avviando un’analisi dei principali risultati raggiunti in relazione alle procedure di gara con criteri premiali di gender equality già aggiudicate.

In particolare, gli obiettivi dell’osservatorio interno sono:

  • Identificare l’eventuale correlazione tra la qualità delle proposte tecniche presentate dai concorrenti (punteggio tecnico complessivo) e il punteggio ottenuto in corrispondenza dei criteri di gender equality
  • Verificare la numerosità dei casi in cui il punteggio ottenuto per i criteri di gender equality sia risultato decisivo per ottenere il massimo punteggio tecnico e/o per l’aggiudicazione della procedura di gara.

L’esperienza di Intercent-ER

L’esperienza di Intercent-ER nell’ambito del Gender responsive public procurement è stata descritta da Candida Govoni, che ne è Responsabile Area Spesa comune.

“Le PA rappresentano i i principali acquirenti di beni e servizi della UE: attraverso le politiche di acquisto, le PA possono quindi influire in modo determinante sullo sviluppo dei mercati e sul perseguimento di obiettivi socio-economici”, ha dichiarato. “Nella consapevolezza del ruolo strategico che può essere svolto dal public procurement, negli anni Intercent-ER ha sviluppato una visione integrata del concetto di sostenibilità, declinato non solo dal punto di vista economico, ma anche sotto il profilo ambientale e sociale. A partire dal 2007 l’Agenzia ha iniziato a sviluppare strategie di Green Public Procurement, mentre dal 2011 sono state avviate le prime sperimentazioni di gara con criteri sociali”.

Soprattutto negli ultimi anni, ha raccontato Govoni, l’Agenzia ha sviluppato un numero crescente di iniziative di acquisto con criteri di sostenibilità sociale. In particolare, sono state complessivamente attivate 49 convenzioni con criteri sociali, relative a molteplici categorie merceologiche che vanno dai servizi di ristorazione alla manutenzione di immobili, dalla cancelleria ai servizi di gestione dei rifiuti speciali.

 

criteri sociali

 

“Negli ultimi anni, Intercent-ER ha sviluppato modalità e strumenti per misurare le proprie performance in materia di sostenibilità, anche in ambito sociale – ha dichiarato -. In particolare, ha elaborato il rapporto Il contributo di Intercent-ER all’Agenda 2030 e agli Obiettivi di sviluppo sostenibile al fine di rendicontare ai propri stakeholder il valore creato sul territorio e il contributo offerto agli obiettivi dell’Agenda 2030″.

L’obiettivo del GRPP è di promuovere criteri di equità per le categorie di lavoratori in condizioni di svantaggio sociale, con particolare riferimento alla parità di genere grazie alla leva dell’appalto pubblico

L’obiettivo del GRPP è di promuovere criteri di equità per le categorie di lavoratori in condizioni di svantaggio sociale, con particolare riferimento alla parità di genere grazie alla leva dell’appalto pubblico. A livello internazionale, l’ONU ha inserito questi obiettivi anche tra i Sustainable Development Goals dell’Agenda 2030, in particolare ai punti 5, Uguaglianza di genere, e 10, Ridurre le disuguaglianze.

Già nel 2021, prima che il PNRR desse un nuovo impulso a questi criteri, Intercent-ER ha introdotto criteri premianti per l’adozione di misure per la parità di genere in un bando per servizio di buoni pasto elettronici. Dal 2022, Intercent-ER è chiamata a espletare figure di gara finanziate dal PNRR e a coordinare e monitorare il complesso degli appalti del Piano in Emilia-Romagna. “Nelle iniziative a oggi gestite, l’attenzione alle pari opportunità è stata introdotta in varie fasi della procedura di gara con clausole di partecipazione, criteri premiali e obblighi in fase di esecuzione”, ha affermato Govoni.

Nei disciplinari riguardanti le iniziative finanziate con fondi PNRR/PNC l’Agenzia ha introdotto questa clausola di partecipazione: “Gli operatori economici che occupano oltre 50 dipendenti devono allegare su Sater, a pena di esclusione dalla gara, copia dell’ultimo rapporto sulla situazione del personale che essi sono tenuti a redigere ai sensi dell’art. 46 del Codice delle pari opportunità di cui al D.Lgs. 198/2006, con attestazione di conformità a quello eventualmente trasmesso alle rappresentazioni sindacali aziendali e alla consigliera e al consigliere di parità, ovvero, in caso di inosservanza dei termini previsti dal comma 1 del medesimo articolo 46, con attestazione della sua contestuale trasmissione alle rappresentanze sindacali aziendali e alla consigliera e al consigliere regionale di parità”.

Nelle procedure è stato attribuito un punteggio tecnico premiale per la presenza di politiche per la promozione della parità di genere:

  • componente di lavoro femminile, almeno il 30% di donne in posizioni apicali (Consiglio di Amministrazione);
  • presenza di disability manager;
  • adozione di strumenti di conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro per i propri dipendenti, nonché misure innovative di organizzazione del lavoro.

Per quanto riguarda gli obblighi in fase di esecuzione, entro sei mesi dalla conclusione del contratto l’aggiudicatario deve produrre una relazione di genere sulla situazione del personale e una dichiarazione del Legale Rappresentante che attesti di essere in regola con le norme che disciplinano il diritto al lavoro delle persone con disabilità. La mancata consegna di questa documentazione è sanzionata con l’applicazione di penali.

 

valutazione risultato

 

Alcune riflessioni conclusive alla luce di questa esperienza. “Le clausole relative alla parità di genere sono applicabili negli appalti di servizi che prevedono un elevato impiego di manodopera, mentre sono scarsamente incisive negli appalti di beni – ha dichiarato Govoni -. Le clausole normative introdotte dalla Legge 108/2021 per gli appalti finanziati dal PNRR/PNC sono applicabili agli appalti di beni, servizi e lavori, pertanto costituiscono un miglioramento sotto il profilo del gender responsive. Le prime applicazioni della Legge suggeriscono un’ulteriore considerazione sull’uso del termine dipendente, che non è rappresentativo di tutte le categorie di impiego di personale, come ad esempio le Partite Iva: potrebbe costituire un ostacolo a un’applicazione universalistica della clausola nel mondo del lavoro”.

Per approfondire

Se la sostenibilità passa dal Green procurement