Appalti di forniture in sanità: il ruolo del Rup come project manager e le sfide del PNRR

Dietro agli appalti c’è sempre lui: il Responsabile unico del procedimento, meglio noto come Rup. L’art. 31 del D.Lgs. 50/2016 stabilisce infatti che negli appalti di lavori, servizi e forniture e nelle concessioni le stazioni appaltanti individuino un Rup. Le linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) hanno anche introdotto il concetto di “Rup come project manager” nei progetti di particolare complessità.

L’art. 31 è riferibile anche anche alle stazioni appaltanti che ricorrono ai sistemi di acquisto e di negoziazione delle centrali di committenza. Le stazioni appaltanti sono pertanto tenute a individuare uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del Rup.

Il Rup come project manager

Alla figura del Rup come project manager, con i suoi requisiti, nomina, compiti, responsabilità e incentivi, è stato dedicato il seminario online “Il Rup project manager. Sanità e trasporti. Appalti di forniture”.

“Quello del Rup è un ruolo assolutamente centrale e di fondamentale importanza in particolar modo per affrontare le sfide del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – commenta Francesco BarbacciaFrancesco Barbaccia, presidente dell’Istituto Crevit che ha organizzato il webinar mettendo a confronto il settore ospedaliero con quello dei trasporti -. Proporre un accostamento fra ambiti differenti come i trasporti e la sanità e le diverse figure di supporto al Rup è di certo un momento di forte crescita professionale. Il nostro istituto si propone sempre di più come riferimento per l’attività di divulgazione tecnico scientifica di alto profilo”.

Gli appalti di fornitura negli ospedali

L’approfondimento sul tema del Rup e delle forniture ospedaliere è stato affidato alla  Società Italiana dell’Architettura e dell’Ingegneria per la Sanità (Siais).

“Alla base di tutti i ragionamenti c’è la differenza con le altre amministrazioni pubbliche: le aziende sanitarie sono appunto aziende, cioè imprese pubbliche con impostazione manageriale Daniela Pedriniimperniata su contabilità economico – patrimoniale”, ha spiegato Daniela Pedrini, presidente della Siais e e dell’International Federation of Healthcare Engineering (Ifhe), che è Rup e Project Manager certificato e direttrice dell’Unità Ospedaliera Gestione del Patrimonio dell’Azienda ospedaliero-universitaria Policlinico di Sant’Orsola e Ausl di Bologna. “Gli altri enti, per lo più, utilizzano tuttora la contabilità finanziaria”.

Il Codice degli appalti individua e delinea due figure di governo delle procedure: il Responsabile unico del procedimento – Rup, che svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal codice degli appalti, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti e, per la fase di esecuzione, il Direttore dell’esecuzione del contratto – Dec (cfr. D.M. 7 marzo 2018, n. 49, concernente il Regolamento recante l’“Approvazione delle linee guida sulle modalità di svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell’esecuzione”). Nel campo della sanità si pensi, oltre ai lavori, alle forniture e installazione di attrezzature complesse, alle pulizie, al lavanolo, alla sterilizzazione, ai rifiuti, ai servizi di supporto alla persona, ai servizi informatici, ai trasporti, ai servizi energetici e a tutte le facility che costituiscono una parte rilevante del bilancio aziendale.

Ripercorrendo la storia dei riferimenti normativi relativi alla figura del Rup, la legge quadro del 1994 introduceva per la prima volta la figura del Rup e ne stabiliva l’applicazione a tutti i settori pubblici tranne che per l’amministrazione dei servizi militari. Uno degli obiettivi era proprio superare il concetto “rigido” presente nel Regolamento 350/1895 relativamente alla struttura verticale (uffici diretti da un ingegnere capo) e introdurre obiettivi di “risultato” e di coordinamento trasversale rivolti al raggiungimento dell’obiettivo (project management). Da quel momento in poi sono nati gruppi di progetto e/o di lavoro selezionando le persone che in base ad attività documentata hanno le competenze migliori per il conseguimento degli obiettivi fissati.

L’introduzione di un Rup – Responsabile Unico del Procedimento aiuta a superare l’organizzazione separata e gerarchica a favore del nuovo concetto di trasversalità assai vicino al modus operandi del Project Management

Nelle aziende sanitarie, ad esempio, per elaborare compiutamente un progetto sono necessarie competenze allocate non solo nell’ufficio tecnico, ma anche in altre strutture aziendali (Economato e Provveditorato per le forniture, Direzione Medica e Direzione Infermieristica per il progetto funzionale, ecc.). L’introduzione di un Rup aiuta a superare l’organizzazione separata e gerarchica a favore del nuovo concetto di trasversalità assai vicino al modus operandi del Project Management.

Oggi per la corretta gestione dei complessi processi di un’azienda sanitaria è necessario gestire i vari stakeholder, interni ed esterni, rispetto ai processi ai quali partecipano e nelle modalità migliori per governare tali interazioni complesse, per arrivare agli obiettivi previsti, nei tempi programmati. Un esempio centrale può essere quello degli appalti per i servizi di pulizia e sanificazione che coinvolgono molte discipline professionali e agiscono in un’area che ha stretta incidenza con le infezioni ospedaliere e, quindi, con ricadute pesanti in termini di salute e di responsabilità medico legali.

Il contesto normativo

Amedeo De MarcoIllustrare nel dettaglio il quadro normativo è toccato ad Amedeo De Marco, vice presidente Siais, Rup e Direttore del Dipartimento Tecnico Amministrativo dell’Azienda Ospedaliera di Cosenza. Il riferimento è la Legge n.296/2006 (Finanziaria 2007) all’articolo 1, comma 449, in base al quale gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale devono avvalersi, per gli appalti sopra soglia, di:

  • Le convenzioni stipulate dalle centrali regionali
  • Le convenzioni Consip (in caso di assenza delle convenzioni regionali)

Invece al comma 450 dell’art.1 si prevede che, fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti al comma 449 dell’articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché le autorità indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5 mila e di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della Pubblica Amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure.

Le attuali soglie comunitarie sono fissate a:

a) 5.382.000 euro per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni;

b) 140.000 euro per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali;

c) euro 215.000 per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali;

In pratica, per l’acquisto di beni e servizi “sotto soglia” (fino ad € 215.000 i.e.) le aziende sanitarie operano attraverso:

  • Il mercato elettronico di Consip (Mepa)
  • Il mercato elettronico della centrale regionale di riferimento

La scelta del mercato elettronico a cui rivolgersi dipende dall’azienda sanitaria, le opzioni sono alternative.

Per l’acquisto di beni e servizi “sopra soglia” le aziende del Servizio Sanitario Nazionale devono utilizzare le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento o le convenzioni Consip (se non vi sono convenzioni regionali).

Nel 2015, con la Legge n.208 (Legge di stabilità 2016), si è previsto con i commi 548 e 549 che al fine di garantire la effettiva realizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli Enti del Servizio Nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario in via esclusiva delle centrali di committenza regionali, ovvero presso Consip.

Qualora le centrali di committenza non siano disponibili oppure non operative, gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale per gli acquisti di beni e servizi per le categorie merceologiche del settore sanitario, si avvalgono in via esclusiva delle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei soggetti aggregatori: Consip S.p.a.; per la Regione Calabria: Stazione Unica Appaltante Calabria; per la Regione Campania: So.Re.Sa. Spa; per la Regione Emilia Romagna: Agenzia regionale Intercent-ER, ecc.

Una deroga alla normativa riguarda affidamenti in alcune categorie merceologiche come energia elettrica, gas, carburanti rete ed extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e mobile, anche fuori convenzioni, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori almeno del 10 per cento per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3 per cento per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali.

“Tutti i contratti stipulati in deroga devono essere trasmessi all’Anac e devono essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati”, precisa De Marco.

Un’altra deroga prevede la possibilità di procedere ad approvvigionamenti al di fuori delle modalità previste dalla normativa vigente, esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, qualora:

  • il bene o il servizio non sia disponibile
  • il bene o servizio non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione
  • ovvero in casi di necessità e urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa

L’autorizzazione dell’organo di vertice deve essere trasmessa alla Corte dei Conti.

Le novità del decreto Semplificazioni

Un nuovo capitolo è quello della semplificazione adottata con il decreto legge 16 luglio 2020, n. 76 (decreto “Semplificazioni”), recante Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Il nuovo regime per le procedure relative a contratti sotto soglia, è contenuto all’art. 1 del decreto, in deroga agli articoli 36, comma 2, e 157, comma 2, del Codice dei contratti pubblici.

Gli articoli 36, comma 2, e 157, comma 2, del D.Lgs n. 50/2016 non sono stati modificati in via definitiva, ma è stato introdotto un regime derogatorio, di natura temporanea rispetto alla disciplina del Codice.

In particolare, sono previste due tipologie di procedure per l’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture, dei servizi di ingegneria e architettura, inclusa la progettazione (Art. 1, comma 2, decreto-legge n. 76/2020):

  • L’affidamento diretto di servizi, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, e forniture di importo inferiore a 139.000 euro;
  • Procedura negoziata senza bando di cui all’articolo 63 del Codice, previa consultazione di un numero graduato di operatori a seconda dell’importo da affidare, per importi superiori.

È stata prevista, quindi, la consultazione di almeno cinque operatori per forniture e servizi, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di valore inferiore alle soglie europee e per lavori di importo inferiore a 350.000,00 euro; si precisa che anche per i servizi di architettura e ingegneria occorre far riferimento alla soglia europea, quindi a 214.000,00 euro, e non più alle soglie previste dall’art. 157 del Codice, che è stato invece espressamente derogato.

La digitalizzazione tra le missioni del PNRR

In relazione ai contenuti delle missioni del PNRR, il focus sugli ospedali cambia, tuttavia, perché si è capito che una maggiore attenzione va data alle “infrastrutture sanitarie territoriali”. Oltre agli indicatori chiaramente individuati (ridondanza accurata, flessibilità, aumento della distribuzione dell’ossigeno, materiali e dettagli prima non sufficientemente considerati, digitalizzazione più avanzata, ecc.), il miglioramento della resilienza degli ospedali e delle strutture sanitarie, la creazione della rete territoriale di cura, sono interventi che devono ricevere un sostegno finanziario a livello europeo e nazionale e poi realizzati al livello di governo più appropriato, con un’elevata collaborazione locale. Bisogna sottolineare, però, che se questo è un fattore necessario, non è però sufficiente, come dice l’espressione matematica.

“Ad esempio, per quanto riguarda l’Intelligenza Artificiale, la tecnologia è senza dubbio una componente integrante dell’assistenza sanitaria e dovrebbe idealmente svolgere un ruolo importante nel rendere i sistemi più sostenibili ed efficienti, ma la comprensione della complessità è una questione fondamentale da affrontare – commenta De Marco -. In altri termini, siamo in un mondo sempre più caratterizzato dall’interconnessione e dall’interdipendenza”.

L’articolo 53 del Decreto Semplificazioni bis (decreto legge del 2021 n. 77 convertito dalla legge del 2021 n. 108) “Semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR e in materia di procedure di e-procurement e acquisto di beni e servizi informatici” prevede specifiche regole per l’affidamento di beni e servizi informatici volte alla semplificazione delle procedure di affidamento e dell’avvio dell’esecuzione dei relativi contratti.

Per gli affidamenti di beni e servizi informatici sotto soglia il comma 1 prevede il ricorso al solo affidamento diretto come previsto dall’articolo 1 c. 2 lett. a) del (primo) D.L. Semplificazioni (n. 76/2020 conv. in legge 120/2020).

A differenza della regola generale prevista dal D.L. n. 76/2020 per affidamenti sotto soglia, che prevede l’affidamento diretto esclusivamente per i servizi e le forniture inferiori ad 139.000,00 euro, l’articolo 53 comma 1 dispone che: “Fermo restando, per l’acquisto dei beni e servizi di importo inferiore alle soglie di cui all’art.35 del decreto legislativo n. 50 del 2016, quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 76 del 2020, così come modificato dal presente decreto, le stazioni appaltanti possono ricorrere alla procedura di cui all’articolo 48, comma 3, in presenza dei presupposti ivi previsti, in relazione agli affidamenti di importo superiore alle predette soglie, aventi ad oggetto l’acquisto di beni e servizi informatici, in particolare basati sulla tecnologia cloud, nonché servizi di connettività, finanziati in tutto o in parte con le risorse previste per la realizzazione dei progetti del PNRR, la cui determina a contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente sia adottato entro il 31.12.2026″.

L’articolo 53 al successivo comma 2, prevede, inoltre, sempre a fini di semplificazione e accelerazione, che le amministrazioni possano procedere alla stipula immediata del relativo contratto. Ai commi 3 e 4, l’articolo 53 individua l’organismo che dovrà occuparsi del coordinamento degli acquisti ICT strettamente finalizzati alla realizzazione del PNRR così come previsto dall’articolo 14 bis comma 2 lett. g) del D.Lgs. n. 82/2005.

L’articolo 53 (al comma 5) è intervenuto anche sulla trasparenza e pubblicità degli appalti, tali modifiche al Codice dei contratti pubblici riguardano tutti gli appalti e non solo gli affidamenti di beni e servizi informatici.

Una disciplina specifica è prevista per i servizi di pulizia o di lavanderia in ambito sanitario o ospedaliero.

Acquisizione di servizi e forniture sotto soglia

Per l’acquisizione dei servizi e forniture sotto soglia, vale sempre il rispetto del D.Lgs. n. 50/15 “Codice dei Contratti Pubblici”, delle Linee guida Anac, del DPCM 24.12.2015, della Legge n.120/2020 e successive.

Procedure da eseguire tramite Mepa ai sensi art.1, comma 450, L. n.296/2006, per gli importi superiori agli euro 5.000,00 Iva esclusa, oppure eventuali piattaforme telematiche autorizzate, nei casi in cui la categoria merceologica di riferimento non sia presente su Consip.
Tutte le procedure devono essere espletate:

a) nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento comunitario e dell’ordinamento nazionale;

b) nel rispetto della libera concorrenza;

c) nel rispetto dei principi di legalità, efficienza, efficacia, economicità, tempestività, trasparenza e parità di trattamento;

d) nel rispetto dei principi e delle disposizioni di tutela dei lavoratori.

Per l’acquisizione di Servizi o Forniture indicati dal DPCM 24.12.2015, è obbligo ricorrere a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 , dell’art.9 D.L. n.66/2014.

Per l’espletamento delle procedure sopra soglia comunitaria è obbligatorio ricorrere alla Stazione Unica Appaltante Regionale.

Gli importi delle forniture di beni e servizi non possono essere frazionati artificiosamente allo scopo di ricondurne l’esecuzione alla disciplina sotto soglia. Non configura frazionamento artificioso la suddivisione dell’approvvigionamento giustificata da specifiche ragioni tecniche esplicitate in relazione del Responsabile Unico del Procedimento.

Il calcolo del valore stimato dell’approvvigionamento è basato sull’importo totale massimo di ciascun contratto ivi compresa qualsiasi forma di opzione o rinnovo dello stesso.

Per contratti pluriennali si tiene conto dell’importo complessivo dell’intera durata degli stessi.

La liquidazione in favore del contraente è subordinata:

A. alla verifica dell’esatto adempimento della prestazione, anche mediante verifiche, prove o collaudi;

B. all’accertamento della insussistenza delle condizioni che giustifichino l’applicazione di
penali o la risoluzione del contratto;

C. all’accertamento che non sussistano ragioni di credito della società da portare in
compensazione con i crediti del contraente.

Compete al Responsabile Unico del Procedimento attestare le condizioni di cui al
precedente periodo, dietro apposita verifica del Direttore dell’Esecuzione del contratto.

Il Responsabile Unico del Procedimento

In relazione all’art. 31 del D.Lgs 50/2016, che introduce la figura del Responsabile unico del procedimento (Rup), di solito l’organizzazione strutturale Aziendale attribuisce le competenze relative alle procedure di individuazione dei contraenti (per beni e servizi) ad un Ufficio distinto e separato (salvo per gli acquisti dell’U.O.C di Farmacia e dell’U.O. Economato) dagli Uffici competenti alla gestione, vigilanza e corretta esecuzione dei contratti.

La Struttura competente alla gestione della gara esaurisce i compiti relativi all’affidamento con la predisposizione del provvedimento di aggiudicazione e la eventuale stipula del relativo contratto.

Possono essere valutati ai fini della responsabilità del Rup per danno erariale:

  • il mancato rispetto dei termini previsti;
  • la mancata tempestiva stipulazione del contratto;
  • e il tardivo avvio dell’esecuzione dello stesso.

Qualora tali ritardi siano imputabili all’operatore economico, essi costituiscono causa di esclusione dell’operatore dalla procedura o di risoluzione del contratto per inadempimento.

L’altra figura prevista dalla normativa è quella del Direttore dell’esecuzione di solito coincide con il Dirigente (o funzionario da questi delegato) della Struttura responsabile della gestione della fornitura o servizio (Farmacia, Economato, Servizio Informatico, Gestione Infrastrutture e Patrimonio, Ingegneria Clinica, Direzione Medica di Presidio Unico, Affari Generali, Servizi Amministrativi P.U. e Gestione Risorse Umane).

Tipologie di forniture ricorrenti nelle aziende sanitarie

Le forniture ricorrenti in ambito sanitario sono:
• elettromedicali
• dispositivi medici
• materiale monouso
• attrezzature complesse (TAC, RM, angiografi, acceleratori, ecc.)
• farmaci
• informatiche
• attrezzature sanitarie
• presidi ospedalieri

 

Acquisizione di:
• dispositivi medici
• materiale monouso
• farmaci
• presidi ospedalieri

 

Al centro dell’operatività ci sono:
• Fabbisogno annuale
• Programma biennale acquisti di beni e servizi

 

Un esempio dell’interdisciplinarietà tipica delle forniture ospedaliere è quello della fornitura di un’attrezzatura sanitaria complessa e della relativa installazione e attivazione, come ad esempio quella di una Risonanza Magnetica (RM). Tutti i requisiti e le caratteristiche della fornitura e dell’installazione, nonché i requisiti della gestione possono e devono essere previsti in fase progettuale all’interno del capitolato speciale d’appalto. Inoltre è necessario responsabilizzare tutte le figure dell’organizzazione aziendale, prevedere una formazione continua per il personale e applicare così sempre più gli strumenti operativi di Project Management nei suddetti processi.

“Nel mondo sempre più complesso della sanità, al fine di assicurare la corretta, sicura e appropriata erogazione delle cure e le aspettative dei pazienti è indispensabile un approccio multidisciplinare che affronti la valutazione e gestione del rischio e garantisca la sicurezza e la qualità, riconoscendo che il ruolo dei tecnici (ingegneri, architetti, ecc.) è sempre più fondamentale e insostituibile – conclude Pedrini -. In altre parole, i “tecnici della sanità” devono garantire la continuità produttiva della struttura sanitaria mantenendo la funzionalità e la sicurezza di strutture, impianti, tecnologie, ICT e dispositivi medici in un’ottica di riduzione del rischio clinico, governando nel contempo i costi, onde rendere il sistema “salute” complessivamente sostenibile e rispettando criteri di etica, trasparenza e legalità. Questo è uno dei cardini principali dell’Associazione Siais e della federazione internazionale Ifhe”.

Per approfondire:

05
Lug
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Martedì 5 luglio, 2022 — 15:30 – 16:15